原標題：如何拆解1700余件住建糾紛“連環(huán)扣”——一家城鄉(xiāng)建設調解機構的綜合治理實踐

近年來，隨著房地產市場出現新變化，項目回款慢、配套設施建設滯后等新舊矛盾交織，呈現涉眾性強、成因復雜、化解難度大等特點。如何推動這些糾紛實質性化解，面臨諸多現實困難。

2022年以來，山東省濰坊市在法院和住建部門各自依法履職的基礎上，引入住建領域專業(yè)調解力量，成立“老窯匠”調解中心，形成法院、住建部門與調解中心“三方聯動”閉環(huán)，成功化解住建領域糾紛1700余件，有力推進“案結事了”，在住建領域“總對總”多元化糾紛解決機制中探索出一條新路。

圖為濰坊市人民廣場。資料照片

把“能判的案子”變成“能解決的事情”

拿到被拖欠4年多的189萬元工程款時，濰坊一名土方承包商王某握著“老窯匠”調解中心工作人員的手，說出“謝謝”兩個字后哽咽得說不出話。

這筆錢背后，是一宗難解的建設工程糾紛：沒有書面合同，沒有工程簽證單，也沒有工作聯系單，王某多次討要無果后，曾用物料車堵住項目5個出入口，還兩次去有關部門反映情況。

因缺少關鍵證據，住建部門雖多次組織協(xié)調，但無法直接認定和裁決平等民事主體之間的債權債務；訴諸法院，需要證明“誰干了多少活、工程量究竟是多少”等基礎事實，王某又面臨舉證困難。類似因施工資料缺失而導致的解紛困境，在建設工程領域并非個例。

“近年來，住建領域矛盾糾紛呈現多元化、復雜化趨勢。”濰坊市住建局黨組成員孫月波說，“不僅涉資金量大、涉事人數眾多，而且處理起來難度極大，稍有不慎就可能進一步激化矛盾。”

濰坊市中級人民法院民事審判第一庭庭長崔福濤說，如果把物業(yè)類案件統(tǒng)計在內，濰坊兩級法院過去每年處理住建領域案件近萬件。數量看起來在全市法院案件總量中占比不算最高，但建設工程案件往往“一個案件帶著一群人”：開發(fā)企業(yè)欠總包，總包欠分包，分包下接勞務班組，另一端還有等待交房的大批業(yè)主。

“一樁標的額高達數億元的案件，就司法統(tǒng)計來講就是一樁案件，但背后可能涉及數十棟樓、成百上千戶居民，以及眾多上下游合作伙伴、施工班組和農民工。”崔福濤說。

復雜的住建糾紛，暴露出一個基層治理中的銜接難題。

“在糾紛化解過程中，住建部門雖積極組織各方調解，但若調解結果并非一次性徹底解決，而是形成分步履行協(xié)議，由于該類協(xié)議缺乏強制執(zhí)行力，一旦后續(xù)履行中出現違約，往往難以追究責任，最終導致調解成果不了了之。”濰坊市住建局政策法規(guī)科科長楊曉鵬介紹。

“單靠法院，可以把法律關系厘清楚，但涉及停工項目，還牽扯稅費、工程建設、農民工工資、群眾安置等問題；同樣，單靠住建部門也解決不了。”濰坊中院法官潘振剛說。

濰坊中院院長李成濤認為，住建糾紛“專業(yè)性強、法律關系復雜、社會影響廣”，僅靠審判、執(zhí)行，難以及時疏通城鄉(xiāng)建設中的堵點。這也是法院近年來強調“抓前端、治未病”的現實原因。

因此，專業(yè)力量向訴訟前端和糾紛化解環(huán)節(jié)延伸成為政策方向。

2023年9月，最高人民法院、住房和城鄉(xiāng)建設部建立住房城鄉(xiāng)建設領域民事糾紛“總對總”在線訴調對接機制，推動住建調解組織、專業(yè)人員與人民法院調解平臺銜接，強調將更多矛盾化解在基層和前端。

基層真正需要解決的問題由此變得清晰：在法院和住建部門各自依法履職的基礎上，誰來把工程技術、法律責任、企業(yè)承受能力和群眾現實訴求放到一張桌子上，把“能判的案子”進一步變成“能解決的事情”？

2026年1月，最高法等20家單位進一步發(fā)文深化“總對總”機制，明確加強重點領域糾紛聯合調處、“示范性訴訟+批量化調解”和行業(yè)性專業(yè)性調解。

在這樣的背景下，一個此前已經在濰坊試水近4年的調解組織，找到了制度“接口”。

“分解利益、尋找最大公約數”

2022年初，在濰坊中院的支持下，濰坊市房地產業(yè)協(xié)會提出開展住建領域專業(yè)調解。彼時，濰坊“老窯匠”調解團隊尚未注冊，與房地產業(yè)協(xié)會、建筑業(yè)協(xié)會共同辦公，依賴兩家協(xié)會的專家提供免費的調解服務。

“房協(xié)熟悉開發(fā)商，建協(xié)熟悉施工企業(yè)，很多糾紛正好發(fā)生在兩者之間。”濰坊“老窯匠”調解中心主任楊繼東說，專家懂工程、懂造價，也熟悉行業(yè)慣例，早期調解主要依靠行業(yè)經驗，卻沒有形成完善的運行機制和成熟的工作方法。

但“先干起來”容易，“長期干下去”并不容易。沒有獨立辦公場所、沒有穩(wěn)定收入來源，調解與法院、住建部門之間的聯動也多靠個案協(xié)調。

隨著2023年9月“總對總”多元化糾紛解決機制出臺，濰坊率先響應。10月，山東高院、省住建廳等部門赴濰坊調研調解工作時，明確提出獨立辦公、規(guī)范收費、專業(yè)化運行等建議。

楊繼東回憶，一個多月后，在住建部門和法院的指導下，濰坊市奎文區(qū)老窯匠城鄉(xiāng)建設調解中心正式成立，入駐人民法院調解平臺，此前近兩年的自發(fā)探索由此轉向制度化運行。

變化更體現在解紛辦法上。調解中心逐步總結出“有解、了解、分解、理解、和解”的“五解”工作法：先相信矛盾“有解”，再摸清真實訴求，把復雜利益關系拆開，在尋找各方利益平衡點中促成和解。

一宗延期交房糾紛中，開發(fā)企業(yè)資金緊張，無力一次性支付違約金，業(yè)主又難以接受購房、車位代金券。調解團隊沒有停留在“給不給錢”的對抗上，而是把債務重新拆分：一部分現金支付，一部分折抵后續(xù)物業(yè)費。

“老百姓利益一分不受損，企業(yè)現金流壓力也減輕了。”楊繼東說。正是在一個個“硬骨頭”案件中，“分解利益、尋找最大公約數”逐漸成為調解的基本思路。

對于工程造價、質量等更專業(yè)的糾紛，僅靠利益協(xié)調還不夠。“我們不是簡單勸和，而是搭一個專業(yè)、透明、公正的技術平臺，讓數據說話。”楊繼東說。由此形成的“爭議評審”，把基礎數據梳理、爭議事項剝離、專家論證和公開評審前置，由雙方逐項核對、共同簽認。

法院負責法律指導和司法保障，住建部門提供政策、監(jiān)管和專業(yè)資源，調解中心負責組織專家、協(xié)調各方、督促履行，“三方聯動”由此逐步形成閉環(huán)。

持續(xù)推動“同類批量解”“案結事了”

住建糾紛往往同時涉及法律關系和工程技術。一些案件進入訴訟程序后，專業(yè)事實往往要借助司法鑒定查明，耗時長、成本高。

一宗標的額約2億元的工程結算糾紛中，雙方爭議事項多達2582個。辦案法官介紹，如果按照通常程序進行司法鑒定，僅鑒定就可能耗時數月。

“老窯匠”介入后，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，組織造價、工程專家逐項核算。一項內墻抹灰工程，施工方報2300平方米，開發(fā)企業(yè)認可2000平方米，經復核確定為2180平方米，各方現場簽字。18天后，2582項爭議全部形成處理意見。

“有些專業(yè)問題，法官需要行業(yè)知識作為參考；有些糾紛到了住建部門，又需要司法規(guī)則明確邊界。”奎文區(qū)住建局局長張文干說，“調解中心處在中間，把行業(yè)專家、政策監(jiān)管和司法資源接了起來，兩邊的信息能夠真正流動起來。”

專業(yè)問題能夠更快查清，也為批量化解同類糾紛創(chuàng)造了條件。延期交房、物業(yè)服務等糾紛，常常是一個項目牽出數百起糾紛，事實基礎和法律關系高度相似。如果逐戶起訴、逐案審理，同樣的問題就要反復占用司法資源。

實踐中，法院通過示范性案件明確裁判尺度，再由“老窯匠”依據這一尺度開展批量調解，把“一戶一案”轉化為“一案定標尺、同類批量解”。

“司法+調解”有效提高了糾紛化解效率。據介紹，2025年濰坊全市法院住建領域糾紛調解化解率為61.99%，同比提高9.83個百分點；2026年1至5月達到63.15%，同比再提高2.33個百分點。

但少一些訴訟程序、快一些糾紛化解，還不是終點。采訪中，“案結事了”是相關部門負責人反復提到的一個詞。

濰坊一處停滯項目因開發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，多項資產被司法查封。法院依法查封是保護債權人權益，住建部門希望推動復工，卻無權處置司法查封。司法查封、行政監(jiān)管和項目續(xù)建等若干環(huán)節(jié)相互交織，如何協(xié)調各方，推動項目復工成為難題。

“老窯匠”介入后，圍繞剩余資產、續(xù)建資金和施工力量組織協(xié)調，法院依法處理相關司法事項，住建部門運用網簽監(jiān)管等手段保護續(xù)建資產并推動施工力量進場。項目從2024年3月介入協(xié)調，到當年9月復工，2025年6月完成分房。

截至2026年8月底，“老窯匠”成功化解住建領域糾紛1700余件，前端化解29000余件，避免衍生案件超過5000件；所有調解成功案件自動履行率達到100%。

目前，“濰坊法院+老窯匠”促推住建糾紛源頭化解、綜合治理的做法，入選2025年度山東法院“魯法品牌”十大典型事例，委派調解的多個案例入選最高人民法院多元解紛案例庫。